La Ode Muhamad Kadir, SH, MH
Praktisi hukum, Wakil ketua DPC Peradi Kendari
Sedang gencarnya Kejagung menindaki pelaku tindak pidana korupsi, Mahkamah Konsitusi mengeluarkan Putusan Nomor 28/PUU-XXIV/2026 yang diucapkan tanggal 2 Maret 2026. Putusan mana dalam salah satu bagian legal reasoningnya memberikan tafsir konstitusional berkait lembaga yang berwenang menetapkan jumlah kerugian keuangan negara yakni BPK. Kejagung sebagai salah satu lembaga pelaksana undang-undang, menyabut putusan a quo dengan Surat Edaran Nomor B-1391/F/Fjp/04/2026 yang secara abstrak terbaca sebagai sebuah reaksi spontan atau kontra tafsir. Demikian munculnya SE tersebut menimbulkan perdebatan publik khususnya para pegiat hukum an sih para praktisi hukum tanah air.
Secara historical, judicial review dikenal pertama kali dalam praktik hukum Common Law (Amerika Serikat) melalui putusan Supreme Court dalam perkara “Marbury versus Madison” tahun 1803, kendatipun kala itu judicial review tidak tercantum dalam UUD Amerika Serikat, yang menurut penulis, dalam perkara “Marbury versus Madison”, Supreme Court mengambil lakah rule breaking dalam menyikapi kondisi rechtvacuumterhadap sebuah perkara konkrit yang sedang dihadapi. Langkah rule breaking ini sejatinya jika disadur dalam doktrin hukum ke indonesiaan, dapatlah dimaknai sebagai langkah hukum progresif ala Prof tjipto. Dalam linteratur konstitusi, constitusional court pertama kali dibentuk di Austria yang di pelopori pakar hukum asal Austria “Hans Kelsen”, dan ide atau gagasan tersebut secara sahih di absorpsi dalam Konstitusi Austria tahun 1920.
Salah satu tujuan dibentuknya constitusional court menurut Kelsen agar penerapan aturan konstitusional tentang legislasi dapat secara efektif dijamin hanya jika suatu organ selain badan legislatif diberikan tugas untuk menguji apakah suatu produk hukum itu konstitusional atau tidak, dan tidak memberlakukanya jika menurut organ ini produk hukum tersebut tidak konstitusional. Basis argumen inilah yang mempelopori terbentuknya lembaga yang bernama Verfassungsgerichtshoft atau Constitusional Court, walaupun dalam perjalananya produk hukum MK (vonis) khusunya di Indonesia tentang judicial review banyak menuai perdebatan para penggiat hukum khususnya berkait dengan putusan MK yang dinilai Abuse of Power karena dianggap membuat putusan yang dikategorikan sebagai sebuah Positive Legislature melampaui Negative Legislatur sebagaimana cita-cita awal pembentukanya (raison d’etre nya). Rule breaking inilah yang oleh sebagian kalangan dianggap sebagai sebuah distorsi kewenangan.
Daya Jangkau Putusan Mahkamah
Berkait dengan daya jangkau putusan, pada asasnya Putusan MK bersifat final dan mengikat (binding) serta berlaku umum (erga omnes), tidak saja mengikat para pihak sebagaimana karakteristik putusan pengadilan pada umumnya, terlebih putusan MK dapat menciptakan keadaan hukum baru (norma) dan dapat pula meniadakan norma sepanjang menurut pandangan Mahkamah norma tersebut inkonstitusional, sehingga sering kali kita jumpai sifat putusan konstitutif Mahkamah yang menyatakan suatu norma konstitusional bersyarat (conditionally constitusional) dan inkonstitusional secara bersyarat (conditionally unconstitusional).
Demikian adanya putusan Mahkamah tersebut, namun justru perdepatan yang berseliweran serta masih terpelihara hingga saat ini oleh para penggiat hukum justru bukan terletak pada amar putusan tetapi pada legal reasoning Mahkamah. Ragam pandang berkait keberlakuan legal reasoning tersebut terlihat menarik dan wajar diperdebatkan sebagai konsekuensi logis karena MK adalah peradilan tafsir konstitusional dalam satu sisi namun disisi yang lain dalam pandangan hukum yang umum, subjek hukum maupun adressat putusan hanya terikat pada amar putusan dalam diktum mengadili saja. Kondisi demikian secara faktual, saat ini kita jumpai ketika Kejagung melalui Jampidsus menerbitkan surat edaran 1391/2026 yang secara subtansi meberikan interpretasi bahwa BPK bukanlah lembaga negara satu-satunya yang berwenang melakukan audit kerugian keuangan negara, bahkan surat edaran tersebut menyadur legal reasoning Mahkamah dalam putusan 31/PUU-X/2012. Kondisi demikian, menurut penulis dapat terjadi dalam tiga keadaan yakni Mahkamah belum dapat memberikan tafsir tunggal dan/atau keseragaman tafsir sehingga sasaran adressat putusan dapat saja memberikan tafsir diatas tafsir, yang kedua legal reasoning Mahkamah minim daya paksa an sih daya berlaku sebagai efek pemberlakuan mengikat secara menyeluruh setiap legal reasoning tanpa mempertimbangkan kandungan sifat legal reasoning tersebut, ketiga legal reasoning yang dikonstruksi mahkamah terlalu menganga sehingga menghasilkan tafsir-tafsir berbeda diluar kehendak Mahkamah.
Dalam linteratur ilmu hukum, pertimbangan hukum putusan (legal reasoning)terkandung dua sifat yakni legal reasoning yang bersifar ratio recidendi dan obiter dicta. Pemilahan sifat legal reasoning tersebut menurut penulis bukanlah demi kepentingan terminologi semata akan tetapi untuk membatasi daya laku sebuah tafsir, hal ini menjadi penting oleh karena prodak yang dihasilkan dari reasoning tersebut dapat saja dijadikan sebagai legally binding oleh adressat dalam menjalankan tugas dan fungsinya masing-masing.
Ruang Debat Tafsir Mahkamah dan Edaran Kejagung
Legal reasoning putusan Mahkamah 28/PUU-XXIV/2026 yang diterjemaahkan oleh Kejagung melalui Surat Edarannya dapat dibaca dalam salah satu legal reasoning Mahkamah hal 39, dikutip sebagai berikut —“Konsepsi demikian memiliki persamaan dengan penjelasan Pasal 603 UU 1/2023 yang memberikan pengertian bahwa “merugikan keuangan negara” adalah berdasarkan hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan”. Oleh karena itu, dengan mengacu pada Penjelasan Pasal 603 UU 1/2023 maka lembaga negara yang berwenang mengaudit keuangan negara dimaksud adalah Badan Pemeriksa Keuangan Negara (BPK) sebagaimana di amanatkan dalam Pasal 23E ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang menyatakan, “untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.” Lebih lanjut, dalam ketentuan Pasal 10 ayat (1) Undang-undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan menyatakan BPK juga memiliki kewenagan untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian keuangan negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum. Kewenangan BPK untuk menyatakan dan menetapkan jumlah kerugian negara dimaksud memiliki keterkaitan dengan proses penegakan hukum atas tindakan atau perbuatan yang mengakibatkan kerugian keuangan negara.”
Membaca secara utuh legal reasoning Mahkamah dalam kategori sifat ratio recidendisebagaimana dikutip diatas, sejatinya tidak ditemukan tafsiran melebar yang berimplikasi pada terbukanya ruang multitafsir karena secara eksplisit Mahkamah telah menjustifikasi bahwa BPK adalah lembaga negara yang berwenang mengaudit keuangan negara sebagaimana yang di amanatkan dalam Pasal 23E ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 sebagai Stat Fundamental Norm. kewenangan atribusi yang diberikan kepada BPK tersebut seharusnya telah menutup ruang debat berkaitan dengan lemabaga negara yang berwenang menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian keuangan negara, sehingga menurut penulis, problem sesunguhnya saat ini tidaklah terletak pada sisi multi tafsir norma tetapi lebih pada tataran konsistensi implementasi norma hukum semata. Kondisi demikian dapat saja memunculkan dugaan adu kuat antar lembaga negara dalam ranah penegakan hukum (law enforcement).
Hal menarik dari edaran Kejagung juga terletak pada konsideran point c yang menyadur pertimbangan hukum Mahkamah dalam putusan 31/PUU-X/2012, pertimbangan hukum mana termuat dalam hal 53 paragraf ke dua “oleh sebab itu menurut Mahkamah, KPK bukan hanya dapat berkoordinasi dengan BPKP dan BPK dalam rangka pembuktian suatu tindak pidana korupsi, melainkan dapat juga berkoordinasi dengan instansi lain, bahkan bisa membuktikan sendiri di luar temuan BPKP dan BPK, misalnya dengan mengundang ahli atau dengan meminta bahan dari inspektorat jenderal atau badan yang mempunyai fungsi yang sama dengan itu dari masing-masing instansi pemerintah, bahkan dari pihak-pihak lain (termasuk dari perusahaan), yang dapat menunjukan kebenaran materil dalam penghitungan kerugian keuangan negara dan/atau dapat membuktikan ;”. Bahkan Kejagung membuat konklusi dalam edaranya yang pada pokoknya menyatakan “selama tidak diatur dalam hukum positif sebagai norma yang berlaku mengikat, audit kerugian negara tetap dapat dilakukan oleh instansi yang berwenang atau akuntan public yang ditunjuk sebagaimana putusan MK nomor 31/PUU-X/2012 dan penjelasan Pasal 32 ayat (1) UU Pemberantasan tindak pidana korupsi”.
Konklusi surat edaran Kejagung sebagaimana diatas, menurut penulis tidaklah diperoleh dari ruang hampa akan tetapi buah dari terlalu menganganya legal reasoning yang dibangun Mahkamah dalam pertimbangan hukumnya sebagaimana dikutip diatas, bahkan dalam putusan yang sama, Mahkamah menyatakan “Mengenai terbukti atau tidak terbuktinya kerugian negara yang disebutkan dalam LPHKKN atau sah-tidak sahnya LPHKKN tersebut tetap merupakan wewenang mutlak dari hakim yang mengadilinya”.
Pertimbangan hukum demikian tentu memunculkan tafsir lain berkait dengan audit kerugian keuangan negara karena pertimbangan tersebut tidak menjustifikasi secara mutlak kewenangan BPK sebagai lembaga audit kerugian keuangan negara secara mutlak seperti yang ditemukan dalam pertimbangan hukum Mahkamah dalam perkara 28/PUU-XXIV/2026 sebagaimana dikutip diatas.
Penggunaan frasa sah-tidak sahnya audit kerugian keuangan negara adalah kewenangan mutlak hakim, justru membuka ruang bagi adressat untuk membuat tafsir berbeda sebagaimana dijumpai pada edaran Kejagung saat ini, padahal secara hierarki kewenangan BPK adalah kewenangan atribusi an sih UUD 1945 yang harus dibaca dengan pendalaman makna (moral reading).
Mahkamah dalam setiap memutus perkara konstitusionalitas norma sedapat mungkin dalam mengkontsruksi racio recidendi untuk menghindari frasa-frasa yang dapat membuka ruang tafsir berbeda diluar kehendak Mahkamah yang justru menjauhkan sisi kepastian hukum. Frasa dalam dunia hukum memiliki posisi istimewa, sebab satu kata terabaikan dapat memunculkan makna yang berubah sama sekali, sebagaimana pendapat Plato yang dikutip Achmad Ali “membaca suatu teks bukanlah merupakan kegiatan mekanis”.
Ungkapan tersebut tentu menyiratkan pesan kehati-hatian, sebab ratio recidendiMahkamah bukanlah semata-mata hanya sebagai legally binding tetapi sekaligus sebagai morally binding. (***)
